Интернет-интервью

Array
(
)
Интернет-интервью с О.В. Горбачевой, и.о. начальника управления контроля размещения госзаказа ФАС России: "Законодательство о контрактной системе: позиция контрольного органа" 09.09.2022

В октябре 2022 года состоялось интервью с начальником управления контроля размещения госзаказа ФАС России Ольгой Викторовной Горбачевой, в ходе которого она рассказала о текущей ситуации в сфере госзаказа, влиянии внешних санкций, наиболее распространенных правонарушениях и практике электронного обжалования, а также ответила на вопросы посетителей сайта.

КонсультантПлюс: Ольга Викторовна, за последние два года был принят масштабный пакет оптимизационных поправок в действующее законодательство о контрактной системе. В первую очередь речь идет о поправках в системообразующие законы - N 44-ФЗ и N 223-ФЗ. Как Вы в целом оцениваете результат данной реформы и нынешнее состояние сферы госзакупок с точки зрения контрольного органа?

Ольга Викторовна Горбачева: В целом ФАС России оценивает нововведения положительно. Были урегулированы вопросы автоматизации процедур с использованием различных информационных систем, что, в свою очередь, связано с совершенствованием отдельных вопросов информационного обеспечения контрактной системы и организации электронного документооборота.

В обновленной редакции закона о контрактной системе успешно решены следующие задачи: во-первых, обеспечено однообразие в толковании и применении положений закона; во-вторых, исключено дублирование и избыточное регулирование; в-третьих, установлены единые требования к процедурам определения поставщика, что будет способствовать их дальнейшей автоматизации.

Поправки значительно повышают роль Единой информационной системы (ЕИС) в сфере закупок. В нее переводится переписка заказчика с исполнителем по контракту, а также подача жалобы в контрольный орган. 

Эти меры направлены на обеспечение прозрачности взаимодействия между заказчиком и поставщиком, защиту прав предпринимателей, а также повышение возможностей для контроля со стороны органов власти.

В продолжение цифровизации госзакупок важнейшим нововведением стали положения, направленные на борьбу с "профессиональными жалобщиками", в частности введение электронного обжалования и процедуры универсальной предквалификации, которая заключается в предъявлении дополнительного требования к участникам закупки, а именно наличия опыта исполненного контракта на сумму не менее 20% от начальной (максимальной) цены закупки. Организации, которые не прошли ее, не могут подавать жалобы и намеренно препятствовать проведению закупок. Кроме того, важным нововведением стала процедура электронного обжалования исключительно через ЕИС.

В результате количество жалоб, поступивших за 9 месяцев 2022 года, снизилось на 35,4% по сравнению с аналогичным периодом 2021 года. Следует также отметить, что в 2022 году признаны обоснованными 49,1% жалоб по сравнению с 39,08% в аналогичном периоде прошлого года.

Мы наблюдаем логичный рост количества обоснованных жалоб, поскольку теперь жаловаться могут исключительно потенциальные участники рынка.

В части правоприменительной практики мы все еще наблюдаем процесс адаптации участников закупок, заказчиков и операторов электронных площадок к новым нормам  44-ФЗ и новым подзаконным актам. Но Минфин России регулярно выпускает разъясняющие письма, которые в том числе публикуются в ЕИС. В свою очередь, ФАС России также регулярно публикует анализ правоприменительной практики в целях повышения профессионализма участников контрактных правоотношений.

Также вступило в силу большое количество нормативно-правовых актов, существенно изменивших порядок осуществления закупочной деятельности в рамках 223-ФЗ. Шестью различными федеральными законами было внесено более 70 поправок.

Перечислю основные из них:

- изменены правила закупок у субъектов МСП: установлены требования к независимой гарантии при конкурентных закупках у малого и среднего бизнеса, установлен порядок закупок у СМСП по принципу "электронного магазина", сокращены сроки оплаты договоров до 7 рабочих дней;

- установлены правила согласования закупок иностранного софта для критически значимой инфраструктуры;

- сокращен перечень закупок, не подпадающих под действие 223-ФЗ, у взаимозависимых лиц;

- установлены особенности договоров по строительству, реконструкции и капремонту объектов капстроительства (строительство "под ключ");

- разрешено включать страну происхождения товара в описание предмета закупки, скорректирован состав извещения и документации о конкурентной закупке, увеличен перечень отечественных товаров с повышенным приоритетом при закупках;

- сокращен срок оплаты договоров до 7 рабочих дней (за исключением случаев, если иной срок установлен законодательством Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, а также если иной срок оплаты установлен заказчиком в положении о закупке).

Правительство Российской Федерации также рекомендовало крупнейшим заказчикам в 2022 году не применять штрафные санкции в связи с нарушением поставщиком обязательств, предусмотренных договором, в связи с введением ограничительных мер, а также изменять условия договора, если в связи с введением ограничительных мер при исполнении такого договора возникли не зависящие от сторон договора обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения без изменения условий.

Все эти изменения были оправданы и неизбежны в текущей ситуации. Дальнейшее внесение поправок зависит от развития ситуации и должно осуществляться только при наличии очень веских оснований.

КонсультантПлюс: В 2022 году на вектор развития сферы госзакупок большое влияние оказали внешние санкции. Был принят комплекс мер по смягчению регулирования в непростых экономических условиях. Например, расширен перечень оснований для закупок у единственного поставщика. На сегодняшний день каковы объемы закупок без торгов для федеральных, региональных и муниципальных нужд? Можно ли будет пользоваться новыми основаниями после 31.12.2022 или продлевать срок их действия не планируется?

Ольга Викторовна: В настоящее время уже принят закон, продлевающий срок действия указанных норм до 2023 года с одновременным продлением моратория на антимонопольный контроль в отношении актов, принимаемых в соответствии со статьей 15 закона N 46-ФЗ.

Согласно данным ЕИС по состоянию на октябрь 2022 года общее количество контрактов, заключенных с единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) на основании статьи 15 закона N 46-ФЗ, составило более 500 млрд руб.

С учетом того, что вопрос отношения ФАС России к указанным нормам не поднимается, будет правильным, на мой взгляд, акцентировать внимание на рисках использования такого инструмента, как единственный поставщик, определенный актом субъекта РФ.

Риск нарушений при заключении таких контрактов заключается в выборе контрагента, который не соответствует в полном объеме положениям статьи 31 закона N 44-ФЗ, при условии что актом субъекта РФ установлена необходимость соответствия контрагента положениям указанной нормы. При этом в статье 31 закона N 44-ФЗ имеются как единые требования, так и дополнительные.

Соответственно, заключение контрактов без проведения конкурсных процедур на основании 46-ФЗ должно проводиться строго в соответствии с порядком заключения таких контрактов, закрепленным в акте субъекта РФ. Иное будет свидетельствовать о неправомерном выборе способа закупки, что, в свою очередь, является нарушением уже  44-ФЗ.

КонсультантПлюс: Не привели ли введенные послабления к росту числа правонарушений в сфере госзакупок? Что показал мониторинг по итогам первого полугодия 2022 года?

Ольга Викторовна: Если говорить о количестве нарушений, то в динамике можно выделить следующие цифры. По результатам рассмотрения жалоб и проведения проверок за 3 квартала 2021 года было выявлено 29388 нарушений, а в аналогичном периоде 2022 года - 20170, то есть со снижением на 31%. Но необходимо учитывать, что количество жалоб, поступивших в аналогичном периоде 2022 года, снизилось на 33,6% по сравнению с аналогичным периодом 2021 года.

Поэтому сравнивать показатели 2021 года и показатели 2022 года не совсем корректно. Правильнее будет говорить о росте процента обоснованных жалоб. И если мы говорим о соотношении количества проведенных контрольных мероприятий и количества выявленных нарушений, то в процентном соотношении количество выявленных нарушений возросло.

Также можно с уверенностью сказать, что в 2022 году мы наблюдаем существенное увеличение количества конкретного вида жалоб - на действия комиссии заказчика. Рост именно таких жалоб составил 70% по сравнению с 2021 годом.

КонсультантПлюс: С 1 января 2022 года все жалобы и претензии по электронным закупкам можно подать только через личный кабинет в Единой информационной системе (ЕИС). Как зарекомендовала себя система электронного обжалования за прошедшие полгода и какие отзывы о ее работе вы получаете со стороны пользователей?

Ольга Викторовна: ЕИС упростила подачу жалоб и унифицировала подход к их принятию контрольными органами. Однако не все участники контрактной системы были готовы к нововведениям, и за первое полугодие на основании части 8 статьи 105 закона о контрактной системе заявителям было отказано в рассмотрении 1670 жалоб. Основными причинами отказа являлись:

- невыполнение участниками закупок требования части 4 статьи 105 закона о контрактной системе о подаче жалобы исключительно с использованием ЕИС

- либо отсутствие указанного идентификационного кода закупки при подаче жалобы.

В начале года мы столкнулись с тем, что не все перестроились на подачу жалоб в электронном виде и большой объем продолжал поступать на бумаге, но довольно быстро ситуация стабилизировалась. Сейчас у участников контрактной системы практически не возникает сложностей при подаче жалобы.

Большим преимуществом введения электронного обжалования является отображение в системе статуса поданной жалобы, в том числе отметки о поступлении в контрольный орган, о принятии жалобы к рассмотрению, о сроках проведения заседания комиссии по рассмотрению жалобы.

Также электронное обжалование снизило риски человеческого фактора при принятии решения о рассмотрении жалобы. Теперь контрольный орган не проверяет вручную, например, наличие электронной цифровой подписи или наличие реквизитов обжалуемой закупки.

В результате мы наблюдаем общую тенденцию снижения поступающих жалоб. За 9 месяцев 2022 года поступило 34694 жалобы, что на 33,6% меньше, чем за аналогичный период 2021 года - 52241 жалоба.

КонсультантПлюс: Не так давно антимонопольная служба предложила дифференцировать размеры административных штрафов за нарушения в сфере госзакупок - установить их минимальный и максимальный порог, а также по ряду составов отказаться от штрафов в пользу предупреждения. Каких целей удастся достичь в случае принятия этих поправок?

Ольга Викторовна: Дифференциация наказания позволит обеспечить при привлечении к административной ответственности соблюдение принципов соразмерности и справедливости при определении вида и размера наказания, позволит учитывать характер и тяжесть совершенного правонарушения, наличие смягчающих и отягчающих вину обстоятельств.

В первый раз за допущенное нарушение, не повлекшее тяжелых последствий, можно будет ограничиться предупреждением.

Установление минимального порога административного штрафа позволит тому, кто находится в непростом материальном положении, тому, кто исправил допущенное нарушение и раскаялся, назначить штраф в размере, существенно меньшем, чем предусмотрено сегодня.

В то же время правонарушителям, препятствующим восстановлению нарушенных прав добросовестных участников закупочной деятельности, тем, кто, несмотря на все профилактические меры, продолжает нарушать закон, вредит обществу, установление максимального размера штрафа позволит ужесточить наказание.

В настоящее время в случае совершения виновным лицом одного и того же правонарушения два и более раз отсутствует механизм назначения такому лицу более строгого наказания.

Наглядным примером является применение части 2 статьи 7.31 КоАП РФ. Эта норма предусматривает штраф в размере 20 тысяч рублей за нарушение порядка направления в Федеральное казначейство информации (сведений) и (или) документов, подлежащих включению в реестр контрактов на базе единой информационной системы в сфере закупок. К таким документам могут относиться платежные поручения об оплате товаров (работ, услуг), акты приема передачи, товарные накладные, акты экспертиз. Нарушитель, который направил указанную выше информацию в казначейство с нарушением срока в один день, будет наказан штрафом в размере 20 тысяч рублей, равно как и нарушитель, который совсем не направил такую информацию либо систематически допускает такое нарушение.

КонсультантПлюс: Давайте перейдем к вопросам от посетителей нашего сайта. Максим из Москвы спрашивает: "Какова позиция ФАС по вопросу злоупотребления правом на обжалование? Старается ли ФАС минимизировать подачу жалоб от так называемых "профессиональных жалобщиков", деятельность которых до сих пор не урегулирована законом?"

Ольга Викторовна: В настоящий момент обжаловать закупки с начальной максимальной ценой контракта (НМЦК) 20 млн руб. и более могут исключительно лица, соответствующие процедуре универсальной предквалификации, поэтому логично, что количество жалоб значительно сократилось.

Вместе с тем для закупок, объектом которых является выполнение работ в строительной отрасли, в извещениях об осуществлении таких закупок в соответствии с требованиями закона N 44-ФЗ устанавливаются дополнительные требования о наличии специальной предквалификации, которая регулируется Постановлением N 2571.

Однако 44-ФЗ не позволяет установить универсальную и специальную предквалификацию одновременно.

В связи с этим участники, в том числе "профессиональные жалобщики", не имеющие опыта выполнения работ в строительной отрасли, имеют возможность обжаловать закупки, где устанавливается специальная предквалификация.

При этом принять участие в такой закупке данные лица не смогут, так как при рассмотрении заявки ввиду отсутствия опыта такая заявка подлежит отклонению в силу действующего законодательства, следовательно, права и законные интересы таких участников не могут быть нарушены.

Ввиду этого ФАС России совместно с Минфином России и Федеральным казначейством прорабатывается вопрос в части ограничения числа лиц, которые могут подать жалобу на закупку в строительной отрасли.

Что же касается практики рассмотрения жалоб на строительные закупки сегодня, то комиссия ФАС России принимает решение исходя из всех обстоятельств дела и при наличии нарушения, принимая решение о необходимости выдачи предписания, учитывается фактор "нарушенного права" заявителя, в том числе характер и влияние такого нарушения на количество участников закупки.

КонсультантПлюс: Вопрос от Павла из Брянска: "Дайте, пожалуйста, разъяснение, какую долю закупок у СМП по 223-ФЗ можно делать в электронном магазине? Ни в 223-ФЗ, ни в Постановлении N 1352 эту информацию не нашел".

Ольга Викторовна: Для осуществления закупок, участниками которых являются только субъекты МСП, заказчик вправе установить в положении о закупке способ неконкурентной закупки, порядок проведения которого предусмотрен пунктом 20.1 Постановления N 1352 ("электронный магазин").

При этом 223-ФЗ и Постановление N 1352 не содержат ограничений к годовому объему осуществления таких закупок.

Вместе с тем подпунктом "б" пункта 20.1 Постановления N 1352 установлено ограничение по цене договора, заключенного с применением такого способа закупки, которая не должна превышать 20 млн рублей.

КонсультантПлюс: Вопрос от Николая из Воронежа: "Какая практика складывается по заключению контрактов с единственным поставщиком на основании ч. 8 ст. 52 44-ФЗ? При введении этой нормы многие задались вопросом - на каких условиях (например, в части цены) и с кем следует заключать такой контракт, учитывая, что норма охватывает следующие ситуации: заявки вообще не поданы; все заявки отклонены; все допущенные участники уклонились от заключения контракта; заказчик на основании части 9 статьи 31 отказался от заключения контракта с участником, чья заявка единственная, которая подана или признана соответствующей".

Ольга Викторовна: Если есть единственная заявка, которая подана и признана соответствующей, то заказчик обязан заключить контракт с участником, подавшим такую заявку. При этом контракт заключается только по согласованию с контрольным органом в сфере закупок в случае признания несостоявшимися конкурса или аукциона, если начальная (максимальная) цена контракта превышает предельный размер НМЦК, который установлен Постановлением N 961.

Условия заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случае признания определения поставщика (подрядчика, исполнителя) несостоявшимся осуществляется в соответствии частью 5 статьи 93 закона о контрактной системе. Данная норма говорит нам о том, что контракт заключается в том числе на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки, и по цене, не превышающей начальную (максимальную) цену контракта.

Так, в случае если по окончании срока подачи заявок на участие в закупке не подано ни одной заявки на участие в закупке, заказчик вправе заключить контракт с организацией, соответствующей требованиям, предусмотренным извещением о проведении соответствующей закупки, то есть с организацией, не принимавшей участие в закупочной процедуре.

Важно отметить, что, если по результатам несостоявшейся закупки нет ни одного участника, с которым заказчик может заключить контракт (такие случаи указаны в пунктах 3 - 6 части 1 статьи 56 закона о контрактной системе), и где НМЦК более 1 тыс. руб., необходимо получить согласование ФАС России на заключение контракта с единственным поставщиком.

КонсультантПлюс: Анна из Хабаровска интересуется: "Планируется ли вносить какие-то поправки в контрактное законодательство относительно дробления закупок? Правоприменительная практика по этому вопросу в регионах очень неоднородная".

Ольга Викторовна: Действующее нормативное регулирование содержит критерии, которые позволяют сформировать закупку надлежащим образом.

Однако вопрос наличия или отсутствия нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок рассматривается в каждом конкретном случае при проведении контрольного мероприятия исходя из положений извещения, с учетом фактических
обстоятельств проведения закупки для обеспечения государственных
и муниципальных нужд, публичных интересов и других факторов, в том числе
специфики конкретной закупки и заявок участников закупки.

Тем не менее позиция ФАС России по этому вопросу заключается в следующем.

В соответствии со статьей 24 закона  N 44-ФЗ заказчики выбирают способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 закона N 44-ФЗ путем проведения конкурентных процедур или осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Перечень случаев для осуществления закупок малого объема у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) установлен пунктам 4 и 5 частью 1 статьи 93 закона N 44-ФЗ.

Так, согласно пунктам 4 и 5 части 1 статьи 93 закона N 44-ФЗ при условии соблюдения лимитов объемов закупок, установленных указанными пунктами части 1 статьи 93 закона N 44-ФЗ, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться на суммы до шестисот тысяч рублей, при этом годовой объем таких закупок не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного объема закупок и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей, а для отдельных заказчиков, указанных в пункте 5 части 1 стати 93 закона N 44-ФЗ, - до шестисот тысяч рублей, при этом годовой объем таких закупок не должен превышать пять миллионов рублей или не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем тридцать миллионов рублей.

В соответствии с частью 12 статьи 93 закона N 44-ФЗ закупка товара в случаях, предусмотренных пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 закона N 44-ФЗ, может осуществляться в электронной форме с использованием электронной площадки на сумму, не превышающую трех миллионов рублей.

Неправомерные действия заказчиков при осуществлении закупок малого объема влекут за собой привлечение к административной ответственности за нарушение как непосредственно закона N 44-ФЗ, так и антимонопольного законодательства - Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В случае заключения соответствующих контрактов по пунктам 4, 5 части 1 статьи 93 закона N 44-ФЗ с превышением установленного годового объема таких закупок действия заказчика будут являться нарушением закона N 44-ФЗ и квалифицированы по части 1 статьи 7.29 КоАП, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 30000 рублей.

ФАС России придерживается позиции, что закон N 44-ФЗ не содержит ограничений по закупке одноименных товаров, если заключение подобных контрактов не является результатом антиконкурентного соглашения и не нарушает положения статьи 16 закона о защите конкуренции. Указанные выводы подтверждаются письмами ФАС России от 25.04.2017 N РП/27902/17, от 14.11.2019 N ИА/100041/19, Министерства финансов Российской Федерации от 24.07.2017 N 24-05-09/47113.

Однако одновременно ФАС России обращает внимание, что действия заказчиков по заключению нескольких контрактов на основании пунктов 4 и 5 части 1 статьи 93 закона N 44-ФЗ в целях закупки работ/услуг по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, выполнение которых предусмотрено единой проектной документацией либо в рамках конкретного раздела проектной документации, фактически являются уходом от проведения конкурентных процедур и нарушают требования закона N 44-ФЗ, а также могут быть квалифицированы как нарушение статьи 16 закона о защите конкуренции.

Подобные нарушения влекут административную ответственность на основании части 7 статьи 14.32 КоАП за факт заключения заказчиком недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо осуществление заказчиками недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20000 до 50000 рублей или дисквалификацию на срок до трех лет.

При этом субъектами административных правонарушений, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 КоАП, выступают только должностные лица.

При этом в каждом конкретном случае выявления фактов нарушений законодательства Российской Федерации при проведении закупок малого объема должностное лицо ФАС России определяет состав административного правонарушения с учетом всех обстоятельств дела исходя из целей закона N 44-ФЗ - обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

КонсультантПлюс: Вопрос от Марины из Москвы: "На какой стадии находится проект по внедрению рейтинга деловой репутации, в котором будут учитываться количество и стоимость исполненных контрактов, а также качество их исполнения? Не ограничит ли он, по Вашему мнению, конкурентоспособность малого и среднего бизнеса?"

Ольга Викторовна: Положения, предусматривающие введение рейтинга деловой репутации участников закупки, исключены из проекта Федерального закона N 1100997-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (сейчас это закон N 360-ФЗ) Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении в связи с необходимостью детальной проработки механизма порядка расчета рейтинга деловой репутации.

При этом целью данного рейтинга являлось не ущемление прав участников, а напротив, их поддержка посредством предоставления определенных льгот при внесении обеспечения заявки либо обеспечения исполнения контракта.

КонсультантПлюс: Ольга Викторовна, и последний вопрос. Каких еще изменений законодательства в сфере госзакупок стоит ждать в 2023 году?

Ольга Викторовна: Сейчас сложно говорить об изменении ситуации в 2023 году в части обжалования закупок, поскольку нормы 360-ФЗ упростили и унифицировали проведение закупочных процедур, а механизмы, которые были оперативно приняты Правительством Российской Федерации в период с февраля 2022 года, в целом смогли стабилизировать рынок государственного заказа.

КонсультантПлюс: Благодарим Вас за подробные ответы!

Интервью подготовлено корреспондентом компании "КонсультантПлюс" А. Епифановой




Архив новостей

Наверх

Корзина